記者：今年1月20日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，這是2004年以來圍繞“三農(nóng)”問題出臺的第十個中央1號文件，其中有關(guān)“新土改”的部分內(nèi)容引起廣泛關(guān)注。與以往進(jìn)行的土地改革相比，這次土改“新”在何處，主要包含哪些內(nèi)容?
中國社會科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員王小映：之所以說新，是因為黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》已開啟新一輪的土地改革，今年中央1號文件在很多地方重申了《決定》的內(nèi)容。
改革開放以來的土地改革已經(jīng)走過了30多年，取得了很大的成就。就農(nóng)村而言，主要改革農(nóng)用地使用制度，實行家庭承包經(jīng)營責(zé)任制，農(nóng)民獲得土地承包經(jīng)營權(quán)，在土地承包經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ)上建立了土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，這是第一大方面。
第二大方面是在城市土地制度改革方面。我們實行國有土地有償出讓轉(zhuǎn)讓制度，建立城鎮(zhèn)國有出讓土地使用權(quán)市場，在此基礎(chǔ)上建立了房地產(chǎn)市場。
但是，30多年來的改革并沒有解決我們土地制度存在的所有問題，所以，黨的十八屆三中全會《決定》提出，要開啟新一輪的土地改革，主要針對過去沒有改革或者改革不深入、不全面、不徹底的地方進(jìn)行全面、系統(tǒng)、深入的改革。它的內(nèi)容是很豐富的，包括土地承包經(jīng)營權(quán)制度、農(nóng)民宅基地使用管理制度、集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用管理制度以及征地制度等各個方面的改革完善。
流轉(zhuǎn)“主體”應(yīng)該是誰？
記者：今年中央1號文件強(qiáng)調(diào)，土地流轉(zhuǎn)和適度規(guī)模經(jīng)營要尊重農(nóng)民意愿，不能強(qiáng)制推動。但全國各地很多讀者來信反映，一些地方不同程度上存在著強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的行為，尤其作為集體土地發(fā)包方的村民委員會，假借少數(shù)服從多數(shù)原則強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營權(quán)的現(xiàn)象大量存在。在您看來，判斷是否強(qiáng)制流轉(zhuǎn)的依據(jù)是什么?怎樣才能讓平等協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)“三原則”落到實處?
王小映：《農(nóng)村土地承包法》對土地流轉(zhuǎn)的主體、形式等做了明確的法律規(guī)定，規(guī)定承包地流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)民，而不是集體。這是一個很重要的法律制度。土地流轉(zhuǎn)要以農(nóng)民為主體，讓農(nóng)民依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)承包地，而不是由集體去流轉(zhuǎn)承包地。
怎么判斷是不是強(qiáng)制流轉(zhuǎn)呢?很重要的一點，就是要看農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地是不是自愿的，是不是自主作出這樣的決定。比如說在選擇是不是流轉(zhuǎn)承包地，以什么樣的方式流轉(zhuǎn)承包地，在什么時間點上流轉(zhuǎn)承包地，包括簽訂流轉(zhuǎn)合同、談判租金等過程中，農(nóng)民是不是作為一個主體在發(fā)揮作用。
也有些農(nóng)民覺得自己流轉(zhuǎn)土地很麻煩，于是把自己的承包地歸集起來，統(tǒng)一交給村委會或者一個中介機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一委托它去流轉(zhuǎn)，這是可以的。但這也需要農(nóng)民自愿，并且在流轉(zhuǎn)過程中，必須保證農(nóng)民有知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。很簡單，能夠流轉(zhuǎn)的土地承包經(jīng)營權(quán)是農(nóng)民的，而不是村委會的，也不是哪個中介機(jī)構(gòu)的。所以，一定要保證讓農(nóng)民作為流轉(zhuǎn)主體根據(jù)自己的具體情況來做出流轉(zhuǎn)土地的決定，這一點很重要。
怎么去落實平等協(xié)商、自愿、有償?shù)牧鬓D(zhuǎn)“三原則”呢?最為關(guān)鍵的是，政府、村委會、村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民要把自己的角色搞清楚，尤其是政府和村委會。政府應(yīng)當(dāng)是土地流轉(zhuǎn)市場的監(jiān)管者，要保證這個市場健康有序地發(fā)展。村委會也要搞清楚自己不是土地流轉(zhuǎn)的主體，農(nóng)民才是土地流轉(zhuǎn)的主體。即使農(nóng)民將土地委托給村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織代管和代為流轉(zhuǎn)，村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織也只是一個托管人或中介，而不是土地承包經(jīng)營權(quán)人。
在土地流轉(zhuǎn)中，村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織可以做的是提供一些服務(wù)，比如說溝通信息、撮合交易、托管等。不能自作主張、不顧農(nóng)民意愿地流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，尤其是不能強(qiáng)迫農(nóng)民把土地交回來再去流轉(zhuǎn)，不能在農(nóng)民不知情的情況下以違背農(nóng)民意愿的方式把土地流轉(zhuǎn)出去。比如現(xiàn)實中就存在，農(nóng)民委托管理的土地托管期已到，但是村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織卻將托管的土地超期流轉(zhuǎn)出去了，這樣的事村委會或村集體經(jīng)濟(jì)組織不能做。
怎樣才算真正“確權(quán)”？
記者：在現(xiàn)實生活中，一些地方還沒有開展確權(quán)發(fā)證工作，有的甚至還沒有把集體土地承包到戶，土地就被流轉(zhuǎn)出去了。為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象?如何化解可能由此引發(fā)的矛盾和隱患?
王小映：我國實行農(nóng)村土地承包制后，土地登記工作沒有及時跟上。首先，開始實行土地承包制的時候，承包地還是允許大調(diào)整的，土地權(quán)屬不穩(wěn)定。再者，過去土地確權(quán)登記的測量技術(shù)不是很發(fā)達(dá)。另外，也受到財力限制，所以實行土地承包制后就對農(nóng)村大量的承包地進(jìn)行確權(quán)登記發(fā)證是比較困難的�，F(xiàn)在看來，這種情況帶來了很多問題，埋下了很多糾紛隱患。
在這種情況下，要加快推進(jìn)土地確權(quán)登記發(fā)證工作。如果承包地的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)完全轉(zhuǎn)讓給了別人，確權(quán)登記發(fā)證時可以依據(jù)土地承包合同、轉(zhuǎn)讓合同確權(quán)給受讓土地的一方。如果農(nóng)戶通過出租等方式只是把土地經(jīng)營權(quán)讓與別人，那就要給這些農(nóng)戶確認(rèn)土地承包經(jīng)營權(quán)。有些農(nóng)戶統(tǒng)一把土地出租給了種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，承包地塊的邊界變得很不清楚，在這種情況下，簽訂的流轉(zhuǎn)合同可以繼續(xù)保持，但對于流轉(zhuǎn)后的土地，可以重新指界并在此基礎(chǔ)上進(jìn)行測量、確權(quán)、登記和發(fā)證，完善相關(guān)手續(xù)。這樣才能為后續(xù)的流轉(zhuǎn)提供安全保障。
確權(quán)登記發(fā)證對于土地流轉(zhuǎn)健康發(fā)展相當(dāng)重要。目前，土地流轉(zhuǎn)市場已經(jīng)發(fā)展起來，土地流轉(zhuǎn)對土地確權(quán)登記發(fā)證提出了迫切要求，必須加快推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)的確權(quán)登記發(fā)證工作。
記者：《物權(quán)法》明確了土地承包經(jīng)營權(quán)“用益物權(quán)”的屬性，今年中央1號文件要求抓緊抓實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記辦證工作，同時指出，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，這二者是否矛盾?應(yīng)該如何準(zhǔn)確理解“確權(quán)確地”與“確權(quán)確股”的關(guān)系?
王小映：土地確權(quán)是對土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)的確認(rèn)，是對土地財產(chǎn)權(quán)利的確認(rèn)。土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)，就是要確認(rèn)直接及于物(也就是土地)的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該確權(quán)到物、確權(quán)到人。土地確權(quán)必須搞清楚兩點：一是把“物”搞清楚，“物”就是土地，要調(diào)查清楚土地的形狀、位置、四至邊界。另外，要把“權(quán)”搞清楚，需要確權(quán)到人，確認(rèn)這個“權(quán)”由誰來享有、土地承包經(jīng)營權(quán)人是誰。這兩個確認(rèn)要無縫銜接，都不能存在問題。“權(quán)”對應(yīng)“物”，這個“物”就歸這個土地承包經(jīng)營權(quán)人，這樣結(jié)合起來，確權(quán)才是完整的。這是土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的一個最基本的要求。
但是，在現(xiàn)實中這方面的工作遠(yuǎn)沒有到位。有些地方在土地承包時，沒有把土地發(fā)包到戶，或者實行了承包制，但是沒有承包到具體地塊，只是承包到賬，至于這塊地到底位于哪個地方，有沒有邊界，都沒有說明，這就是“虛擬承包”。這些虛擬承包的土地往往由集體經(jīng)濟(jì)組織來管理經(jīng)營。這種情況下，可以考慮對農(nóng)戶確股而不確地。即便如此，也要在股份公司或股份合作社內(nèi)部把農(nóng)戶的股權(quán)搞清楚。所以，要把土地確權(quán)和確認(rèn)股份這兩個概念區(qū)分開來，不能混同，在實際工作中不能簡單地替代，不能說確了股就不存在土地確權(quán)的問題了。
