吳敬璉
樓繼偉
24日上午，中國(guó)發(fā)展高層論壇2013年年會(huì)在北京開(kāi)幕。中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗出席開(kāi)幕式并致辭。財(cái)政部長(zhǎng)樓繼偉、發(fā)改委副主任朱之鑫等部委官員，以及來(lái)自海內(nèi)外知名專家學(xué)者與會(huì)。論壇議題涉及中國(guó)改革方向、推進(jìn)城鎮(zhèn)化、房產(chǎn)調(diào)控等。
土地征購(gòu)價(jià)格與批租價(jià)格存很大的差距
此次論壇上，城鎮(zhèn)化成為改革的一大熱門話題。
新加坡國(guó)立大學(xué)東亞研究所所長(zhǎng)鄭永年在會(huì)場(chǎng)說(shuō)，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵是土地制度。鄭永年說(shuō)，現(xiàn)在的農(nóng)村土地制度是集體所有制，在集體土地所有制下，農(nóng)村集體擁有土地，“土地表面上看是農(nóng)民的唐僧肉，誰(shuí)都想吃，地產(chǎn)商、地方政府想吃，上級(jí)政府想吃，但是主人——農(nóng)民吃不到。”鄭永年分析，“土地產(chǎn)生的利益一直被分配，重新分配，利益分配會(huì)產(chǎn)生很多沖突。”
經(jīng)濟(jì)學(xué)家、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員吳敬璉同意鄭永年的意見(jiàn)，他認(rèn)為，舊型的城鎮(zhèn)化造成了很多問(wèn)題，在這個(gè)過(guò)程中，大多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為土地產(chǎn)權(quán)制度是首先要解決的問(wèn)題，“因?yàn)榕f型城鎮(zhèn)化整個(gè)是由賺取土地差價(jià)推動(dòng)的。”吳敬璉說(shuō)，“這些年來(lái)，大概從這個(gè)差價(jià)得到的收入有不同的估計(jì)，最低的估計(jì)30萬(wàn)億。”
吳敬璉指出，城鎮(zhèn)化造成“運(yùn)動(dòng)”就是利用土地差價(jià)導(dǎo)致的。1982年憲法加上一條規(guī)定：城市土地國(guó)有。以前沒(méi)有這個(gè)規(guī)定。當(dāng)一個(gè)土地要變成工商業(yè)用地或者住宅用地、城市用地時(shí)，政府要征購(gòu)，而這個(gè)征購(gòu)價(jià)格和土地批租價(jià)格中間有很大的差距。
“為什么城中村發(fā)生了大問(wèn)題?就是農(nóng)民不愿意用征購(gòu)價(jià)格賣給政府。”吳敬璉說(shuō)，“像深圳這樣的城市，如果把城中村都能利用起來(lái)，土地是完全夠的，但是因?yàn)檫@樣一個(gè)分割的產(chǎn)權(quán)制度，就造成農(nóng)民不愿意把土地讓出來(lái)。”
吳敬璉分析，深圳已經(jīng)在做一些改革試驗(yàn)，譬如讓一種共贏的公司來(lái)開(kāi)發(fā)城中村，把它建設(shè)成為能夠給工商業(yè)、城里的中產(chǎn)階級(jí)所用的住宅區(qū)，“這種實(shí)驗(yàn)我們希望能夠得到實(shí)現(xiàn)。”
中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室副主任楊偉民說(shuō)，現(xiàn)在對(duì)中國(guó)來(lái)說(shuō)如何提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量是關(guān)鍵。“1.6億多農(nóng)民工沒(méi)有真正融入城市生活，人口是半城鎮(zhèn)化的。”
如何選準(zhǔn)農(nóng)民工市民化的路徑?楊偉民認(rèn)為，僅靠解決農(nóng)民工在城市的住房問(wèn)題，難以讓農(nóng)民變市民。
“北京、上海、深圳這都是農(nóng)民工最多，房?jī)r(jià)最高，需要很多保障房，”楊偉民分析，“這些地方開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已經(jīng)超過(guò)了50%，如果再繼續(xù)攤大餅，這些地區(qū)環(huán)境的改善很難實(shí)現(xiàn)。”
30萬(wàn)億土地價(jià)差何來(lái)？
30萬(wàn)億元巨額土地價(jià)差，從何而來(lái)?我國(guó)城鎮(zhèn)化近年來(lái)快速推進(jìn)，2011年的城鎮(zhèn)化率已達(dá)到51.27%。“土地價(jià)差”，則是不少地方造城收獲的“第一桶金”。以農(nóng)業(yè)用地價(jià)格征收、以建設(shè)用地價(jià)格出讓，一進(jìn)一出差價(jià)懸殊，獲利豐厚。
根據(jù)土地管理法，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用主要包括土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，“兩費(fèi)”總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。
即使是按照最高30倍的標(biāo)準(zhǔn)，以一畝農(nóng)地每年產(chǎn)出2000元計(jì)，最高也不過(guò)6萬(wàn)元。而隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的快速膨脹、房?jī)r(jià)與地價(jià)的互推互漲，被征用的農(nóng)地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后，其拍賣價(jià)格可達(dá)到每畝數(shù)十萬(wàn)元乃至數(shù)百萬(wàn)元。除去土地補(bǔ)償、農(nóng)民安置、土地整理等成本，不少土地出讓可謂“一本萬(wàn)利”。
相關(guān)調(diào)查顯示，耕地征用之后土地增值部分的收益分配中，投資者和當(dāng)?shù)卣么箢^，村級(jí)組織留下兩三成，農(nóng)民拿到的往往不到10%。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心研究員劉守英說(shuō)：“現(xiàn)行征地制度，很大程度上將不少農(nóng)民排斥在土地增值收益分配體系之外。”
另一方面，地方政府對(duì)“土地價(jià)差”的依賴性越來(lái)越高。以地價(jià)快速上漲的2010年為例。中國(guó)房地產(chǎn)數(shù)據(jù)研究院提供的數(shù)據(jù)顯示，當(dāng)年各地都迎來(lái)“土地盛宴”，不少城市土地出讓金收入創(chuàng)下新高。比如，大連當(dāng)年的“賣地錢”達(dá)到1157.75億元，相當(dāng)于財(cái)政收入的231.2%!
除了直接賣地，地方政府還通過(guò)土地抵押貸款獲取“造城款”，這方面的沖動(dòng)也難以遏制。國(guó)家土地總督察辦公室22日發(fā)布的《國(guó)家土地督察公告》顯示，對(duì)全國(guó)36個(gè)市(區(qū))的土地抵押融資情況開(kāi)展督察發(fā)現(xiàn)，943個(gè)項(xiàng)目涉及違規(guī)抵押貸款1039.22億元，涉及土地面積29.63萬(wàn)畝。
懸殊的土地價(jià)差，催生了新的社會(huì)不公。在南方某城市，200多畝土地，村民拿到的補(bǔ)償及獎(jiǎng)勵(lì)款等累計(jì)不過(guò)2400多萬(wàn)元;而經(jīng)地方政府“預(yù)征”、儲(chǔ)備十幾年后，出讓的價(jià)格卻劇增至20多億元。百倍“價(jià)差”，讓村民們難以接受，遂以上訪等手段表達(dá)訴求。這樣的土地糾紛，在近年來(lái)農(nóng)地征補(bǔ)過(guò)程中層出不窮。
“下一步推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，要讓更多的‘土地價(jià)差’惠及于農(nóng)。”上海社科院經(jīng)濟(jì)所所長(zhǎng)左學(xué)金說(shuō)。
