我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持政策現(xiàn)狀
主持人：加入WTO以來(lái)，從取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補(bǔ)貼，穩(wěn)步提高小麥、稻谷最低收購(gòu)價(jià)，到擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)域和品種等方面，我國(guó)對(duì)于農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持政策可以說(shuō)前所未有地加大了。作為一位資深的農(nóng)業(yè)國(guó)際貿(mào)易研究專(zhuān)家，您怎樣看待我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村支持政策的現(xiàn)狀?
嘉賓：中國(guó)農(nóng)業(yè)的本質(zhì)決定了農(nóng)業(yè)與農(nóng)民生計(jì)、農(nóng)村發(fā)展密不可分，農(nóng)業(yè)支持政策與糧食安全、農(nóng)村社會(huì)文化事業(yè)以及農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等政策密不可分。中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策涵蓋的范圍非常廣泛，既包括了對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的支持政策、對(duì)農(nóng)民收入的支持補(bǔ)貼政策，也包括了用于農(nóng)村教育、文化、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)發(fā)展的支出，還包括了部分對(duì)大江、大河的治理支出以及對(duì)農(nóng)村道路、林網(wǎng)、飲用水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。在理論上可以比較容易地把WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議界定的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策與其他“三農(nóng)”政策嚴(yán)格區(qū)分開(kāi)來(lái)，但在實(shí)踐中是很難做到的。把“三農(nóng)”支持政策等同于農(nóng)業(yè)支持政策，將大大高估中國(guó)的農(nóng)業(yè)支持水平。
中國(guó)財(cái)政支農(nóng)政策的種類(lèi)、結(jié)構(gòu)和水平
解決好“三農(nóng)”問(wèn)題始終是中國(guó)政府工作的重中之重，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，中國(guó)用于“三農(nóng)”的財(cái)政支出不斷增長(zhǎng)，對(duì)促進(jìn)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全、增加農(nóng)民收入、加快新農(nóng)村建設(shè)發(fā)揮了積極作用。但相對(duì)于中國(guó)農(nóng)業(yè)人口數(shù)量、收入水平、農(nóng)業(yè)多功能性和社會(huì)貢獻(xiàn)以及消除二元結(jié)構(gòu)的需要來(lái)說(shuō)，目前中國(guó)對(duì)“三農(nóng)”的支持水平仍然是很低的。
2001年至2010年，中國(guó)用于“三農(nóng)”財(cái)政支出由1231億元增加到8580億元人民幣。按當(dāng)時(shí)美元匯率計(jì)算，2010年中國(guó)用于“三農(nóng)”的財(cái)政支出資金為1267億美元，人均189美元。2013年，中央財(cái)政進(jìn)一步加大“三農(nóng)”投入，安排用于“三農(nóng)”的支出合計(jì)13799億元，人均也僅342美元。
2006年前，中國(guó)“三農(nóng)”財(cái)政支出包括支援農(nóng)村生產(chǎn)和農(nóng)林水氣象等部門(mén)的事業(yè)費(fèi)支出、基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)支出、農(nóng)村中小學(xué)教育支出、農(nóng)業(yè)稅災(zāi)歉減免補(bǔ)助等。2006年“三農(nóng)”財(cái)政支出合計(jì)3173億元。其中，農(nóng)林水等部門(mén)事業(yè)費(fèi)、基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技三項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出、農(nóng)村救濟(jì)費(fèi)分別占68%、16%、1%、6%。相關(guān)部門(mén)的事業(yè)費(fèi)所占比重高達(dá)68%，包括了不同性質(zhì)的政策支出，例如農(nóng)業(yè)部門(mén)事業(yè)費(fèi)包括了農(nóng)村公共事業(yè)、農(nóng)民教育、中非農(nóng)業(yè)合作和南南合作、農(nóng)業(yè)資源和生態(tài)養(yǎng)護(hù)、漁業(yè)增殖放流等。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出包括了農(nóng)村公路建設(shè)等。
2006年后，“三農(nóng)”財(cái)政支出包括支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、“四補(bǔ)貼”、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出等。以2010年為例，中央“三農(nóng)”財(cái)政支出中，支援農(nóng)村生產(chǎn)和各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)、“四補(bǔ)貼”、農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出分別占40%、14%和39%。支援農(nóng)村生產(chǎn)支出包括農(nóng)村基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)助、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、財(cái)政扶貧資金、測(cè)土配方施肥補(bǔ)助、基層動(dòng)物防疫補(bǔ)助、農(nóng)民培訓(xùn)等項(xiàng)目。各項(xiàng)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)包括農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利和氣象部門(mén)的事業(yè)經(jīng)費(fèi)。農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展支出包括農(nóng)村教育、農(nóng)村文化、農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生、農(nóng)民最低生活保障補(bǔ)助、農(nóng)村救濟(jì)。
第一類(lèi)財(cái)政支出中有相當(dāng)一部分不屬于WTO界定的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持，第二類(lèi)基本屬于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持，第三類(lèi)完全不屬于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持。2011年前兩類(lèi)支出為5496億元，折合851億美元。如果把第一類(lèi)中不屬于WTO界定的國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持扣除，中國(guó)農(nóng)民獲得的屬于國(guó)內(nèi)農(nóng)業(yè)支持的財(cái)政支出人均不足130美元（合人民幣797.057元）。
基于WTO分類(lèi)的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持水平
十多年來(lái)，中國(guó)農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策變化很大：取消了農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、牧業(yè)稅、屠宰稅;在加強(qiáng)一般性公共服務(wù)的同時(shí)，逐步建立和完善了以“四補(bǔ)貼”為核心的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策，先后實(shí)施了稻谷、小麥最低收購(gòu)價(jià)制度以及玉米、大豆、油菜籽等重要農(nóng)產(chǎn)品臨時(shí)收儲(chǔ)政策，形成了與中國(guó)入世承諾和WTO規(guī)則一致的農(nóng)業(yè)支持政策體系。
由于口徑差異很大，要在“三農(nóng)”政策中準(zhǔn)確梳理出WTO農(nóng)業(yè)協(xié)議界定的農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持政策，需要大量的工作。但從2005至2008年中國(guó)政府向WTO通報(bào)的數(shù)據(jù)看，2008年中國(guó)“綠箱”支持水平為5930億元，非特定產(chǎn)品“黃箱”支持水平788.6億元，占當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1.5%。特定產(chǎn)品“黃箱”支持主要用于小麥、水稻、玉米、大豆、棉花、油菜籽和生豬等7個(gè)產(chǎn)品，除小麥支持為-65億人民幣外，其他6個(gè)產(chǎn)品支持量水平分別為53、22、4、28、9、52億元人民幣，分別占該產(chǎn)品產(chǎn)值的1%、1%、1%、3%、1%和不足1%。
分析相關(guān)數(shù)據(jù)，可以得出以下幾個(gè)判斷：
一是中國(guó)農(nóng)業(yè)支持水平符合WTO規(guī)定和中國(guó)入世承諾。根據(jù)2005~2008年的通報(bào)，中國(guó)特定產(chǎn)品與非特定產(chǎn)品的支持均未超過(guò)WTO規(guī)定的上限，占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重仍較低。例如2008年，非特定產(chǎn)品“黃箱”支持僅達(dá)到農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的1.5%，距承諾上限尚有較大空間，且基本不造成市場(chǎng)扭曲;特定產(chǎn)品“黃箱”支持占相應(yīng)產(chǎn)品農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重最高的產(chǎn)品是棉花，其支持額也僅占其農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的2.5%。
二是2008年中國(guó)通報(bào)的“綠箱”措施中，一般服務(wù)占60%左右。在一般服務(wù)中，其他一般服務(wù)所占比例最高，達(dá)46.8%。而其他一般服務(wù)中包含了農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、氣象部門(mén)的行政支出、人員工資和補(bǔ)助等。這部分支出并不全部屬于農(nóng)業(yè)國(guó)內(nèi)支持，將此類(lèi)支出全部納入“綠箱”，導(dǎo)致了對(duì)“綠箱”支持水平的高估。
三是“綠箱”國(guó)內(nèi)支持總量近年來(lái)增長(zhǎng)較快，但既使按照高估后的數(shù)據(jù)計(jì)算，人均支持水平仍然很低。
四是“綠箱”支出中自然災(zāi)害救助支出增長(zhǎng)迅速，但由于需要援助的目標(biāo)群體巨大，援助標(biāo)準(zhǔn)的有限提高都將大幅度增加支出總量。
五是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中包含了許多農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)開(kāi)支，這也一定程度上導(dǎo)致了對(duì)“綠箱”支持水平的高估。
