當(dāng)全中國都在說“城鎮(zhèn)化”的時候，大家說的“城鎮(zhèn)化”是一回事嗎?
國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵指出，中央政策已明確，城鎮(zhèn)化就是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)逐步轉(zhuǎn)移的過程，就是城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)覆蓋更多的農(nóng)村地區(qū)和人口的過程。
但是，很多人擔(dān)心，城市管理者可能更愿意把精力放在對現(xiàn)有城鎮(zhèn)戶籍人口的服務(wù)上，或者是愿意加大對城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和景觀建設(shè)的投資。傳統(tǒng)的政績觀導(dǎo)致對“城鎮(zhèn)化”的誤解，進(jìn)一步導(dǎo)致各地的城鎮(zhèn)化實踐與中央的政策思路有差距。
2012年，全國總?cè)丝?3.54億;城鎮(zhèn)戶籍人口(非農(nóng)業(yè)人口)4.78億，占35.29%，農(nóng)村戶籍人口(農(nóng)業(yè)人口)8.76億;按居住地劃分，城鎮(zhèn)常住人口7.12億，占52.6%(即城鎮(zhèn)化率)。而在這7.12億人中，農(nóng)民工人數(shù)在2.5億以上。
7億多人生活在城里，中國的城鎮(zhèn)化速度是世界上最快的，城鎮(zhèn)化過程中遇到的問題也是世界上任何一個國家都沒有經(jīng)歷過的。因為在拉動內(nèi)需方面的重要作用，城鎮(zhèn)化將成為推動經(jīng)濟(jì)改革的重要方向。但對城鎮(zhèn)化的誤讀，無疑將影響城鎮(zhèn)化的最優(yōu)進(jìn)程。
日前，李鐵在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》采訪時指出了城鎮(zhèn)化被誤讀的五個方面：城鎮(zhèn)化就是城市化，城鎮(zhèn)化就是土地城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化就意味著投資建設(shè)，城鎮(zhèn)化就是城市現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化就是提升戶籍居民生活福利。
在李鐵看來，人們并不是不明白中國城鎮(zhèn)化的真正內(nèi)涵，而是被城鎮(zhèn)化背后涉及到的利益再分配綁住了手腳。
城鎮(zhèn)化≠城市化
聚焦于各類大中城市和城市群，是對城鎮(zhèn)化的誤讀，中國應(yīng)該走一條適合國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
在農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的過程中，有兩個陷入分歧或者有時被混淆的概念：城鎮(zhèn)化，還是城市化?
從事宏觀經(jīng)濟(jì)研究的政策專家和學(xué)者們，大多愿意使用“城市化”的概念。一方面是因為國際上沒有城鎮(zhèn)化的說法，另一方面是希望未來我國的城鎮(zhèn)化道路聚焦于各類大中城市和城市群。
而從事農(nóng)村政策研究的部門和一些領(lǐng)導(dǎo)同志，根據(jù)我國的國情，傾向于采用“城鎮(zhèn)化”的提法。
中國現(xiàn)在有7.1億城鎮(zhèn)人口，可是我們只有658個城市，另外還有近兩萬個建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)平均人口1萬多。按照國際上一般對城市的認(rèn)定，我們所有的建制鎮(zhèn)的鎮(zhèn)區(qū)都可以叫做城市�？墒窃谥袊�，建制鎮(zhèn)的統(tǒng)計范疇是屬于農(nóng)村，隸屬于城市的管轄。如果我們提出“城市化”，在中國這種國情下，各級城市政府會以此為借口，排斥農(nóng)民工，同時，他們會利用自己管理上的優(yōu)勢權(quán)力，使得生產(chǎn)要素走向更多地向城市傾斜，把自己的城市越做越大。
“城鎮(zhèn)化”，這是目前中央既定政策的提法。我國已經(jīng)有近2萬個小城鎮(zhèn)，把城鎮(zhèn)化的矛盾分解到小城鎮(zhèn)，會把不穩(wěn)定因素降到最低。其次，在中國國情下，鎮(zhèn)代表著一部分農(nóng)村人口就地就近的轉(zhuǎn)移，這也是我們重要的目標(biāo)。
但是，大城市也必須要承擔(dān)農(nóng)民工進(jìn)城的公共服務(wù)問題。在尊重農(nóng)民自愿選擇的前提下，各類城市都應(yīng)該積極接納農(nóng)民轉(zhuǎn)移，走出一條適合我國國情的大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
城鎮(zhèn)化≠土地城鎮(zhèn)化
在各地政府過度依賴“土地財政”的情況下，大量農(nóng)村土地被低價征收。但實際上，城市在吸納農(nóng)村土地的同時，應(yīng)當(dāng)同步做好失地農(nóng)民的市民化問題。
2000—2010年，全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口增長速度只有45.9%。土地的城鎮(zhèn)化速度，要遠(yuǎn)快于人的城鎮(zhèn)化速度。
改革開放以來，特別是進(jìn)入20世紀(jì)90年代以來，城市通過低價征用農(nóng)村的耕地或者集體建設(shè)用地資源，獲取了大量的資金，解決了城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�？梢哉f，城市如今在形態(tài)上已經(jīng)向現(xiàn)代化邁進(jìn)，農(nóng)村的土地作出了極大的貢獻(xiàn)。
如果從某個城市或某個村莊的角度看，低價征收農(nóng)民土地肯定是帶有一定的剝奪性質(zhì)。但從全局上看，中國特殊的土地征用制度，對于促進(jìn)大量非農(nóng)人口增加，提高農(nóng)民收入，發(fā)揮中國國際競爭力等方面也起到了重大作用。中國每年有1000多萬農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)就業(yè)，總共有2.5億農(nóng)民從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民收入的近一半來自非農(nóng)就業(yè)。各個地方政府在招商的時候，工業(yè)土地基本是零地價或負(fù)地價，這也是建立在現(xiàn)有的土地征用制度上的。
但土地征用過程中存在很多問題，比如一些城市政府在推進(jìn)城市發(fā)展和建設(shè)中，土地粗放型使用，甚至不惜大量占用耕地，進(jìn)行城市的擴(kuò)張。目前城市人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定的80~120平方米的標(biāo)準(zhǔn)。
另外，盡管有2.5億農(nóng)民進(jìn)城從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移的重要戰(zhàn)略目標(biāo)并沒有得到相應(yīng)的實現(xiàn)。
各類城市只歡迎農(nóng)民工來就業(yè)打工，而不歡迎他們定居落戶，這是一個普遍存在的事實。為了降低城市發(fā)展成本，剝奪農(nóng)民工帶來的廉價勞動力已經(jīng)成了城市非常正常的選擇，而為農(nóng)民工提供與戶籍居民同等的公共服務(wù)則被排斥在外。
