編者按：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍面臨資金發(fā)展的困難，評(píng)估難、擔(dān)保難、抵押難成為農(nóng)業(yè)大戶向金融機(jī)構(gòu)貸款難的“攔路虎”。今年3月，中國人民銀行推出兩權(quán)抵押試點(diǎn)辦法，各省紛紛開始嘗試。
然而在推進(jìn)過程中，依然有很多難題擺在面前：政府探索的路徑在哪里？怎樣破解推進(jìn)難題？抵押貸款風(fēng)險(xiǎn)如何防控？讓我們看看湖南漢壽縣是如何做的。
8月8日，在洞庭湖區(qū)，湖南省常德市漢壽縣巖汪湖鎮(zhèn)金盤嶺村700畝水稻種植基地，種糧大戶張昌元望著半個(gè)多月前插下去的禾苗長勢(shì)良好，懸著的心終于落地。要不是從當(dāng)?shù)剞r(nóng)商行借到100萬元貸款，收割機(jī)、旋耕機(jī)買不回來，肥料買不回來，不僅早稻收割受到影響，而且晚稻生長期也會(huì)推遲半個(gè)月，很難避開晚稻生長的天敵寒露風(fēng)。
在武陵山區(qū)，沅陵縣二酉鄉(xiāng)落鶴坪村的瞿美生同樣領(lǐng)到了100萬元貸款。有了這筆資金，他的休閑農(nóng)莊將于今年9月順利開業(yè)。
張昌元和瞿美生各自領(lǐng)到的100萬元貸款，雖來自不同的銀行，但都受益于一個(gè)相同的惠民貸款項(xiàng)目——農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。
從漢壽早在2011年基層首創(chuàng)、摸索前行，到2014年漢壽、沅陵等8縣（市）成為湖南首批農(nóng)村承包的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，再到2015年底成為全國試點(diǎn)縣，到如今，正式試點(diǎn)已有兩年多時(shí)間。湖南農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作推進(jìn)情況怎樣？存在哪些風(fēng)險(xiǎn)？帶著這些思考，記者到漢壽等地實(shí)地采訪調(diào)查。
1、工作如何創(chuàng)新？
——確權(quán)頒證先行、價(jià)值評(píng)估首創(chuàng)、抵押方式科學(xué)
湖南是典型的農(nóng)業(yè)大省，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體普遍面臨資金發(fā)展的困難，評(píng)估難、擔(dān)保難、抵押難成為農(nóng)業(yè)大戶向金融機(jī)構(gòu)貸款難的“攔路虎”。
是因循守舊還是大膽探索？常德市農(nóng)經(jīng)局局長、高級(jí)經(jīng)濟(jì)師張業(yè)湘一直在實(shí)踐中尋找破解問題的答案：“農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，3年前既有政策上的‘雷區(qū)’，也有法律上的禁區(qū)，但法無禁止皆可為，因此我們可以先行先試，承包權(quán)不能作抵押，但經(jīng)營權(quán)可以分置出來，為什么不能將經(jīng)營權(quán)拿來做抵押辦貸款，趟出一條改革新路子�！痹诔５率修r(nóng)經(jīng)局的支持下，漢壽縣決定做“敢吃螃蟹的第一人”。
為破解農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體融資難題，2011年漢壽縣啟動(dòng)了永豐華盛小額貸款公司經(jīng)營權(quán)抵押貸款嘗試，對(duì)租賃期在10年以上的養(yǎng)殖承包經(jīng)營權(quán)給予抵押貸款，累計(jì)貸款70筆。但由于政策和法律上的雙重阻力，整體成效并不明顯。2014年“中央一號(hào)文件”的出臺(tái)，掃清了政策上的障礙。
抵押貸款要推行，確權(quán)頒證要先行。漢壽縣加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證工作，確保于今年9月全面完成確權(quán)頒證。
經(jīng)營權(quán)要抵押，土地價(jià)值如何評(píng)估成了關(guān)鍵點(diǎn)。漢壽縣在全國首創(chuàng)了“三方認(rèn)定”的價(jià)值評(píng)估辦法：小額貸款的，明確由縣土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心、承辦金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)營權(quán)人為評(píng)估主體，由三方共同協(xié)商、共同評(píng)估；50萬以上大額貸款的，由專家評(píng)估委員會(huì)認(rèn)定。
大額貸款實(shí)質(zhì)上需要被抵押的土地經(jīng)營面積較大，但形式上抵押的是農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)證。但人均只有1.35畝田地的漢壽農(nóng)戶顯然光靠承包面積去抵押達(dá)不到抵押條件。因此，漢壽縣采取兩種組合辦法破解抵押難：一種組合是農(nóng)戶少量自身承包地+所流轉(zhuǎn)的規(guī)模田地；另一種組合是農(nóng)戶少量自身承包地+通過公開招投標(biāo)方式所取得的承包經(jīng)營權(quán)（如改造低洼湖田所得）。
這樣一來，“有承包經(jīng)營權(quán)證的交證抵押、沒證的交流轉(zhuǎn)合同抵押�！睗h壽縣農(nóng)經(jīng)局副局長李娟介紹，抵押人憑價(jià)值認(rèn)定書與金融機(jī)構(gòu)簽訂抵押貸款合同，縣經(jīng)管局收回《土地經(jīng)營權(quán)證》或《流轉(zhuǎn)合同》原件作為代管，發(fā)放《他項(xiàng)權(quán)證》，抵押人憑《他項(xiàng)權(quán)證》向金融機(jī)構(gòu)申請(qǐng)發(fā)放貸款，銀行一般按評(píng)估價(jià)值的40%~60%發(fā)放貸款。
2、推進(jìn)難在哪里？
——評(píng)估難以精準(zhǔn)處置充滿變數(shù)金融風(fēng)險(xiǎn)較高
2014年3月20日，漢壽縣發(fā)放了湖南省第一筆金額達(dá)50萬元的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，到目前，湖南省該項(xiàng)工作在逐步推進(jìn)，試點(diǎn)縣帶動(dòng)非試點(diǎn)縣開展了土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。記者從中國人民銀行長沙中心支行了解到：截至今年6月末，湖南全省農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)抵押貸款余額為2.7億元。
“從貸款總余額看，其中8個(gè)試點(diǎn)縣貸款余額占比49.8%，而截至今年6月，漢壽縣貸款余額達(dá)5492萬元，占到了近20%�！焙弦晃晦r(nóng)村經(jīng)濟(jì)專家分析，僅從以上數(shù)字來看，目前土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款呈現(xiàn)“一縣貢獻(xiàn)獨(dú)大、整體推進(jìn)較慢”的格局。
為何推進(jìn)較慢？業(yè)內(nèi)人士分析，從目前的試點(diǎn)來看，主要存在三方面的難點(diǎn)：評(píng)估難以精準(zhǔn)、處置充滿變數(shù)，金融風(fēng)險(xiǎn)較高。
評(píng)估值影響貸款額，因而經(jīng)營權(quán)價(jià)值評(píng)估是否精準(zhǔn)就會(huì)直接影響到貸款數(shù)量的發(fā)放。漢壽以“年租金×經(jīng)營期限+地上種養(yǎng)物價(jià)值”來測(cè)算土地價(jià)值，而這種評(píng)估測(cè)算法即使是對(duì)主要經(jīng)營項(xiàng)目“兩水”作物——水稻種植和水面養(yǎng)殖來說很難做到精準(zhǔn)。漢壽農(nóng)商行副行長唐方亮認(rèn)為，水面養(yǎng)殖種類繁多，但大多數(shù)水面養(yǎng)殖的產(chǎn)量無法據(jù)實(shí)際精確計(jì)算，只能按常規(guī)產(chǎn)量進(jìn)行測(cè)算，最終評(píng)估其價(jià)值再打個(gè)8.5折；水稻稻田租金則易受市場(chǎng)和天氣的雙重影響，如果一旦遭遇自然災(zāi)害，水稻產(chǎn)量事先評(píng)估的價(jià)值就會(huì)比實(shí)際價(jià)值高出很多。
今年漢壽農(nóng)商行正遭遇了這種煩惱：該行今年初給一些水稻種植大戶的水稻產(chǎn)量評(píng)估是根據(jù)每畝800~1000斤來測(cè)算的，但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪災(zāi)，普遍每畝要減少400斤。類似這樣的天災(zāi)給處置帶來了庥煩，一旦絕收或者減產(chǎn)，就不可避免地帶來了風(fēng)險(xiǎn)，如果有人不能及時(shí)還貸，那么處置的評(píng)估測(cè)算項(xiàng)目就缺了產(chǎn)量、只有租金了。
在唐方亮看來，潛在的處置風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不止這些。一方面，如果不利用全國性的交易平臺(tái)，僅僅在本縣或周邊地區(qū)再流轉(zhuǎn)，處置的空間較窄，導(dǎo)致客戶不多、價(jià)格不高，甚至處置不了，那么待處置的項(xiàng)目就會(huì)變成一堆廢物。另一方面，一旦因經(jīng)營不善發(fā)生糾紛甚至老板跑路事件，就會(huì)造成更多的麻煩，比如承包戶的租金如沒拿到，他就可能從經(jīng)營者手中要回土地，導(dǎo)致土地經(jīng)營權(quán)無法再轉(zhuǎn)讓；而如果經(jīng)營者特別是外地的經(jīng)營者“跑路”，所經(jīng)營項(xiàng)目就容易被債主搶占，這樣處置起來會(huì)困難重重。
“對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來說，風(fēng)險(xiǎn)可控是我們的生命線。由于操作時(shí)間短，雖然在漢壽目前還沒有發(fā)生不良貸款，但風(fēng)險(xiǎn)是潛在的，我們不能不提前預(yù)判。既知風(fēng)險(xiǎn)隱患較大，所以我們不敢操之過急�！敝袊嗣胥y行漢壽支行副行長曾云祥說。
3、風(fēng)險(xiǎn)怎樣防范？
——兩種擔(dān)保分擔(dān)三道防線處置四方專業(yè)評(píng)估
改革惟有創(chuàng)新才能攻堅(jiān)克難。
漢壽縣創(chuàng)新的第一關(guān)就是改進(jìn)評(píng)估辦法。漢壽縣通過引入土流網(wǎng)作為第三方機(jī)構(gòu)評(píng)估土地價(jià)值，土流網(wǎng)通過大數(shù)據(jù)分析，從光照水源、土壤條件、地形狀況、政策規(guī)劃、開發(fā)配套、區(qū)域經(jīng)濟(jì)等6大方面對(duì)經(jīng)營權(quán)價(jià)值做出精準(zhǔn)評(píng)估。土流網(wǎng)出具評(píng)估報(bào)告后，由農(nóng)戶、銀行、土地流轉(zhuǎn)中心、土流網(wǎng)四方對(duì)價(jià)格進(jìn)行認(rèn)定，最終確定土地價(jià)值。
從以前的“三方認(rèn)定”到如今的“四方評(píng)估”，既有助于農(nóng)業(yè)大戶規(guī)避經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，可以更科學(xué)地選擇適合經(jīng)營的農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；又讓金融機(jī)構(gòu)避免了因評(píng)估不準(zhǔn)所帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)。
農(nóng)業(yè)大戶一旦還不起貸款怎么辦？“政府不能包辦、不能當(dāng)保姆，政府主要搭建平臺(tái)，引導(dǎo)市場(chǎng)運(yùn)作�！睗h壽縣委常委、副縣長余習(xí)瓊說。因此，漢壽從2014年引入政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)——兩家擔(dān)保公司作為金融反擔(dān)保；后來又引進(jìn)商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)參與擔(dān)保，2016年3月18日發(fā)放了全國第一筆由互聯(lián)網(wǎng)公司擔(dān)保的土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款。
“政策性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是第一道防線，商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)是第二道防線，我們還有第三道防線來調(diào)控風(fēng)險(xiǎn)�！碧品搅了傅牡谌婪谰�是政府實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金的補(bǔ)償機(jī)制。在規(guī)定試點(diǎn)期間，漢壽縣財(cái)政出資建立了500萬元風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償金，每年按照貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償實(shí)際金額予以補(bǔ)充，銀行貸款損失的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例由原來的10%提高到20%。漢壽縣委書記楊昶表示：如果土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款總額達(dá)到1.5個(gè)億，風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償比例可以提高到30%。
“我們不僅要提高分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的能力，更要增強(qiáng)抵押貸款的效率和效果。”在張業(yè)湘看來，就推進(jìn)整個(gè)抵押貸款工作而言，不僅要以三道防線構(gòu)筑共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的“安全墻”，而且要從“按質(zhì)按量確權(quán)頒證、建立健全高效有用的信息化管理系統(tǒng)、以市場(chǎng)為導(dǎo)向探索商業(yè)銀行抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的機(jī)制和形式”三方面入手，形成抵押貸款工作的“貸動(dòng)力”。有了“貸動(dòng)力”的帶動(dòng)，有了“安全墻”的保護(hù)，金融機(jī)構(gòu)才能真正少點(diǎn)風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)戶能多點(diǎn)收益、農(nóng)業(yè)能添點(diǎn)活力。
讓“貸動(dòng)力”變成帶動(dòng)力
從借款無門到借高利貸，農(nóng)民嘗盡了借錢之苦；從小額無息貸款到“財(cái)銀�！钡雀鞣N形式的貸款，農(nóng)民感受到了貸款之望。但從政策設(shè)計(jì)上，沒有哪一種貸款產(chǎn)品能超越于農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款，因而漢壽等各地的率先試點(diǎn)無疑是破冰之舉。
然而客觀來說，從惠農(nóng)功能、實(shí)際效果而言，我們并不能盲目地自我夸大、陶醉其中，因?yàn)椤百J動(dòng)力”不能簡(jiǎn)單、直接地和“帶動(dòng)力”劃等號(hào)。
貸動(dòng)力要成為“帶動(dòng)力”，首先要使這種貸款產(chǎn)品能受惠于更多的農(nóng)戶，受益的人群應(yīng)該不是“資源性少數(shù)”，而是“普惠性多數(shù)”。從一些地方目前操作的實(shí)踐來看，發(fā)現(xiàn)很多抵押人沒有拿自己家里的經(jīng)營權(quán)證抵押，而是只用了流轉(zhuǎn)或其它方式承包的經(jīng)營項(xiàng)目來做抵押。換句話來說，目前，真正能辦到這項(xiàng)抵押貸款的往往是流轉(zhuǎn)大戶尤其是“特大戶”，而一般的家庭承包農(nóng)戶甚至小規(guī)模的農(nóng)業(yè)大戶實(shí)際上很難真正享受得到。因此，我們既要傾力支持農(nóng)業(yè)大戶，又要顧及一般農(nóng)戶甚至是貧困戶，像漢壽縣一樣把發(fā)放農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款與金融產(chǎn)業(yè)扶貧工作有機(jī)結(jié)合起來，撬動(dòng)土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款對(duì)扶貧產(chǎn)業(yè)的信貸投放。
貸動(dòng)力要成為“帶動(dòng)力”，還要使這種貸款產(chǎn)品投放效果能“落地”，最終帶動(dòng)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)村增彩，這一點(diǎn)在國務(wù)院“關(guān)于兩權(quán)抵押試點(diǎn)指導(dǎo)意見”中有清晰的表述，要以有效盤活資源、資金、資產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)民增收致富和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展。所以，各地應(yīng)有效引導(dǎo)貸款農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展，將貸款資金用在刀刃上；并且要追蹤資金的去向用途、投入效果，讓貸款資金結(jié)出“幸福果”。
