城鎮(zhèn)化是我國消解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，縮小城鄉(xiāng)差距的重要舉措。農(nóng)村地區(qū)的城鎮(zhèn)化也是世界各國經(jīng)濟社會發(fā)展的共同趨勢。而在城鎮(zhèn)化工程中，糧食安全問題也一直受到中央的高度重視。李克強總理就多次指出處理好二者間關(guān)系的重要性：“作為一個人口大國，任何時候都要立足自己解決糧食問題，始終繃緊糧食安全這根弦，這是治國安邦的頭等大事，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設的首要任務。”
中國自改革開放以來，城鎮(zhèn)化速度很快，城市數(shù)從1978年的193個增加到今天的657個，建制鎮(zhèn)從2173個增加到今天的19683個，城鎮(zhèn)化人口從1.7億增加到6.9億，這一過程占用了大量的土地資源因非農(nóng)化而走出農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)，使我國的糧食生產(chǎn)供給遇到了嚴重挑戰(zhàn)。與此同時，農(nóng)民的市民化，所消耗的糧食又不斷增加。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計分析：中國城鎮(zhèn)化率每增加一個百分點，其糧食消費量增加100億斤。一個農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋�市民之后，由于生活水平的提高，食物結(jié)構(gòu)變化等導致增加糧食消費80～100斤。城鎮(zhèn)化過程中的糧食供給需求的反向運動，使我國糧食安全形勢日益嚴峻，2012年我國糧食生產(chǎn)實現(xiàn)九連增的背景下，仍然凈進口糧食7748萬噸，對外貿(mào)易依存度很高。
20世紀90年代以來，我國城鎮(zhèn)化進程加快發(fā)展，很多地區(qū)出現(xiàn)了耕地資源規(guī)模大幅減少、耕地資源浪費及質(zhì)量嚴重退化等現(xiàn)象。耕地資源的減少，有農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)退耕、城鎮(zhèn)化和災害毀損四個方面的原因。城鎮(zhèn)化是僅次于生態(tài)退耕的主要影響因素，而且這種影響是不可逆的。在城鎮(zhèn)化的過程中，既有對非農(nóng)建設用地合理需求擴大的原因，也有盲目圈地、亂批濫占耕地等原因。但無論什么原因，耕地資源更加短缺的現(xiàn)狀已形成。1996年，我國耕地總量為19.51億畝，2008年降至18.26億畝，下降1.25億畝。
而為了應對這一現(xiàn)狀，我國一直在積極采取多種應對措施。從2004年開始，我國開始實行種糧補貼，種糧直補、良種補貼、農(nóng)機補貼和農(nóng)資綜合直補，這“四項補貼”從145億元增加到2012年的1628億元。尤其是農(nóng)資綜合直補水平大幅度提高，2012年補貼規(guī)模達到了1078億元，在很大程度上彌補了農(nóng)民因生產(chǎn)成本增加帶來的負擔。2004~2011年間，中央財政對糧食主產(chǎn)區(qū)轉(zhuǎn)移支付年均增長速度已達27.8%，不斷加大對糧食主產(chǎn)區(qū)財政的支持力度。
18億畝耕地紅線的未來
中國目前有14億左右的人口，以18億畝耕地為底線的話，人均耕地是1.2畝多。中國目前的糧食平均畝產(chǎn)是320公斤左右，按此計算，1.2畝人均耕地的糧食平均產(chǎn)量就是380公斤左右。有研究表明，人均糧食370公斤是一個明顯的界限，達到這個水平，就能夠基本滿足目前的食品消費需要�？梢�18億畝應當是中國現(xiàn)階段耕地保有量的下限。少于此，則糧食安全要出問題。盡管隨著耕作技術(shù)的提高、種子的不斷改良等因素，糧食單產(chǎn)可望有所提高，但同時，人口總量也會繼續(xù)增長，糧食單產(chǎn)的提高將被人口的增長抵消，糧食安全始終不容樂觀，所以18億畝的紅線被視作不可突破的糧食安全的底線。
李克強總理曾指出，保障糧食安全，保護耕地是關(guān)鍵。十分珍惜和合理利用每寸土地、切實保護耕地是我們的一項基本國策，推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化，必須毫不動搖地堅持這項基本國策。
然而，具體到關(guān)于18億畝耕地紅線可否突破這一問題上，學者和專家的意見卻不盡一致。雜交水稻之父袁隆平就曾多次指出，保衛(wèi)糧食安全的“戰(zhàn)爭一定不能輸”，盡管我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的用地高峰期，筑路造房都需要用地，但18億畝的耕地紅線萬萬突破不得。對此，經(jīng)濟學者茅于軾則認為，18億畝紅線是不必要的，取消土地改變用途的強制性限制，讓市場發(fā)揮作用。不但能夠保證糧食安全，而且能夠大大提高我們的生活水平。
實際上，關(guān)于18億畝耕地紅線可否突破的爭論一直存在也一直非常激烈。更復雜的還在于相關(guān)土地制度所帶來的一系列問題，比如土地流轉(zhuǎn)過程中，農(nóng)民的權(quán)益問題、少數(shù)官員的腐敗問題、戶籍和城市化進程等問題。其中任何一個問題的出現(xiàn)和變化，都會給中國社會帶來各種不可忽視的影響。
“中國是一個農(nóng)業(yè)大國，也是一個人口大國和糧食消費大國，用自己的耕地生產(chǎn)自己所需要的糧食和主要農(nóng)產(chǎn)品，應是一個長期不變的戰(zhàn)略方針。因為從世界的糧食貿(mào)易情況看，即使中國把所有的貿(mào)易糧買進來，也僅能夠中國人吃半年，所以糧食自給為主是我國糧食安全問題的主要基調(diào)。要自給就要保護住一定的耕地面積。”王雅鵬說。
對于18億畝的耕地紅線可否突破，王雅鵬認為：“首先，劃紅線是要求不破紅線，要求遏制耕地非農(nóng)化，要大家在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中盡量節(jié)約耕地，少占用耕地;其次，18億畝紅線可否突破，取決于三個因素：一是糧食的科技生產(chǎn)水平和單產(chǎn)水平;二是農(nóng)村基礎設施建設，中低產(chǎn)田改造程度和耕地的綜合生產(chǎn)能力;三是中國的經(jīng)濟實力和在世界的政治、經(jīng)濟地位，如果三者發(fā)生改變，才可以考慮突破。”
