12月23日，在第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議上，國(guó)務(wù)院提請(qǐng)審議關(guān)于全國(guó)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)和農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)(以下簡(jiǎn)稱“兩權(quán)”)抵押貸款試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告。全國(guó)人大常委會(huì)聽(tīng)取審議改革試點(diǎn)工作情況報(bào)告，這意味著加強(qiáng)對(duì)改革試點(diǎn)的監(jiān)督和成效評(píng)估，必將使法治與改革更加相得益彰。
報(bào)告指出，3年來(lái)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)取得積極進(jìn)展，收到進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村資源資產(chǎn)、推動(dòng)緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問(wèn)題、支持農(nóng)戶增收致富的成效。截至2018年9月末，全國(guó)232個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押貸款余額520億元，同比增長(zhǎng)76.3%，累計(jì)發(fā)放964億元；59個(gè)試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)房抵押貸款余額292億元，同比增長(zhǎng)48.9%，累計(jì)發(fā)放516億元。
加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)部署 完善試點(diǎn)工作制度
國(guó)務(wù)院深入貫徹黨中央決策部署，認(rèn)真落實(shí)全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)決定，督促指導(dǎo)人民銀行等部門(mén)和地方政府穩(wěn)妥有序推進(jìn)“兩權(quán)”抵押貸款試點(diǎn)。
人民銀行聯(lián)合財(cái)政部、原農(nóng)業(yè)部等11個(gè)部門(mén)成立試點(diǎn)工作指導(dǎo)小組，指導(dǎo)各試點(diǎn)地區(qū)成立工作小組，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。出臺(tái)《農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》和《農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)暫行辦法》。建立“兩權(quán)”抵押貸款專項(xiàng)統(tǒng)計(jì)制度。
成員單位通力協(xié)作，持續(xù)增強(qiáng)政策合力。其中，中央農(nóng)辦、原農(nóng)業(yè)部牽頭推動(dòng)建立完善多級(jí)聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)。截至2018年9月末，222個(gè)試點(diǎn)地區(qū)建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)。原國(guó)土資源部、財(cái)政部、原銀監(jiān)會(huì)、原保監(jiān)會(huì)以及發(fā)展改革委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、稅務(wù)總局、原林業(yè)局、原法制辦等均積極為試點(diǎn)提供支持。
地方政府擔(dān)當(dāng)實(shí)干 金融機(jī)構(gòu)積極探索
探索破解抵押物價(jià)值評(píng)估難題。試點(diǎn)地區(qū)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)、組建評(píng)估專家?guī)旌徒鹑跈C(jī)構(gòu)自評(píng)估等；完善貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償和緩釋機(jī)制。截至2018年9月末，190個(gè)農(nóng)村承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)地抵押)貸款試點(diǎn)地區(qū)、48個(gè)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押(以下簡(jiǎn)稱農(nóng)房抵押)貸款試點(diǎn)地區(qū)設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，140個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)、29個(gè)農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)成立政府性擔(dān)保公司；探索市場(chǎng)化抵押物處置機(jī)制。針對(duì)農(nóng)地抵押，各地探索形成貸前抵押物“預(yù)處置”、第三方回購(gòu)、多方合作共同處置等模式。針對(duì)農(nóng)房抵押，各地逐步探索司法處置、村民內(nèi)部協(xié)議轉(zhuǎn)讓等處置模式。
截至2018年9月末，試點(diǎn)地區(qū)已有1193家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)，330家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)辦農(nóng)房抵押貸款業(yè)務(wù)。同時(shí)，積極創(chuàng)新抵押貸款模式，創(chuàng)新推出“兩權(quán)”為單一抵押的貸款、“‘兩權(quán)’+多種經(jīng)營(yíng)權(quán)組合抵押”、“‘兩權(quán)’+農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)證”、“農(nóng)戶聯(lián)保+‘兩權(quán)’反擔(dān)�！钡饶Ｊ�，進(jìn)一步釋放“兩權(quán)”抵押擔(dān)保權(quán)能。
盤(pán)活農(nóng)村資源資產(chǎn) 緩解“三農(nóng)”融資難題
3年試點(diǎn)實(shí)踐進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村資源資產(chǎn)，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模明顯增加。黑龍江省15個(gè)農(nóng)地抵押貸款試點(diǎn)地區(qū)耕地流轉(zhuǎn)率較試點(diǎn)前提高6個(gè)百分點(diǎn)。
推動(dòng)緩解“三農(nóng)”領(lǐng)域融資難融資貴問(wèn)題。試點(diǎn)以來(lái)，普通農(nóng)戶貸款額度由試點(diǎn)前的最高10萬(wàn)元提高至50萬(wàn)元，對(duì)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的貸款額度由試點(diǎn)前的最高1000萬(wàn)元提高至2000萬(wàn)元到5000萬(wàn)元不等。同時(shí)，下放貸款審批權(quán)限，簡(jiǎn)化審批流程，優(yōu)化利率定價(jià)和還款方式，農(nóng)戶申貸后最快2天即可獲得貸款。
支持農(nóng)戶增收致富。截至2018年9月末，試點(diǎn)地區(qū)農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款余額中用于農(nóng)業(yè)和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的分別占99%、78%。通過(guò)“兩權(quán)”抵押貸款，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體融資可得性明顯提升，對(duì)普通農(nóng)戶的帶動(dòng)作用持續(xù)增強(qiáng)。
試點(diǎn)工作現(xiàn)存困難 制約抵押融資權(quán)能
抵押農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置難度較大。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，允許進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部很難找到符合條件的受讓人，農(nóng)民住宅流轉(zhuǎn)受到較大限制。
試點(diǎn)到期后需做好法律銜接�！皟蓹�(quán)”抵押貸款業(yè)務(wù)以物權(quán)法、擔(dān)保法、農(nóng)村土地承包法等法律為支撐。中央關(guān)于“三權(quán)分置”的意見(jiàn)明確承包農(nóng)戶有權(quán)依法依規(guī)就承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押，但上述法律相關(guān)條款仍在修訂。部分試點(diǎn)地區(qū)擔(dān)心，如試點(diǎn)到期法律制度難以有效銜接，基層執(zhí)行時(shí)可能出現(xiàn)爭(zhēng)議。
“兩權(quán)”抵押試點(diǎn)有異 區(qū)別對(duì)待更加穩(wěn)妥
農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”改革的推進(jìn)使農(nóng)地抵押貸款前置條件已經(jīng)具備，農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)形成包括確權(quán)頒證、交易流轉(zhuǎn)、抵押物價(jià)值評(píng)估和處置等在內(nèi)的完整閉環(huán)，農(nóng)地抵押貸款全面推開(kāi)條件已經(jīng)成熟。農(nóng)房抵押貸款在各地發(fā)展極不平衡，且宅基地制度改革尚未完成、缺乏司法處置的法律依據(jù)，農(nóng)房流轉(zhuǎn)和處置仍面臨較大障礙，農(nóng)房抵押貸款未形成有效閉環(huán)。
根據(jù)試點(diǎn)情況和改革進(jìn)程，報(bào)告提出，下一步，對(duì)農(nóng)地抵押和農(nóng)房抵押貸款宜區(qū)別對(duì)待：待農(nóng)村土地承包法修正案通過(guò)后，全面推廣農(nóng)地抵押貸款業(yè)務(wù)；將農(nóng)房抵押貸款試點(diǎn)納入宅基地制度改革統(tǒng)籌考慮。擬充分吸納試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，有條件的地區(qū)可在風(fēng)險(xiǎn)可控前提下，繼續(xù)穩(wěn)妥探索宅基地使用權(quán)抵押。
