國土資源部：積極穩(wěn)妥推進土地制度改革

《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對新一輪土地制度改革作出了部署，強調(diào)“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，表明有關(guān)改革已提上重要日程。落實這一要求，關(guān)鍵是推進征地制度改革，重點是做好集體土地入市，基礎(chǔ)是擴大集體土地權(quán)能。

積極推進征地制度改革

目前，各方面十分關(guān)注集體土地入市改革，而集體土地入市是以征地制度改革為前提的。第一，兩者在范圍上此消彼長。總體來說，可以入市的集體土地有兩個來源，一個是因法律規(guī)定不能流轉(zhuǎn)而長期處于閑置或低效利用狀態(tài)的存量集體建設(shè)用地，另一個是依法律規(guī)定必須先征收為國有土地后才能開發(fā)經(jīng)營的集體土地，這就需要先明確改革后哪些土地仍需征為國有，哪些土地可不再征為國有而直接入市。第二，二者在利益上相互制約。如果集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益過高，而國家建設(shè)征地仍然維持較低補償標(biāo)準(zhǔn)，征地將遭遇強烈抵制而難以進行，反之亦然。只有達到了各方的利益均衡，入市和征收改革才能順利進行。因此，必須將集體土地入市與征地制度改革探索統(tǒng)籌設(shè)計、協(xié)同推進，首先要明晰征地制度改革的思路。

(一)征地制度改革進程要與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)。一是要與國家財力和綜合國力相適應(yīng)。二是要與工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應(yīng)。根據(jù)市場經(jīng)濟、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，二、三產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)人口的比例在較長時間內(nèi)將持續(xù)提升，工業(yè)和城鎮(zhèn)用地將相應(yīng)增加，處于比較劣勢的集體建設(shè)用地難以占據(jù)統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場的主角，集體土地入市無論在規(guī)模上還是效益上都只能處于次要和補充的地位。三是要與農(nóng)村土地管理實際相適應(yīng)。目前土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的“非糧化”、“非農(nóng)化”趨勢明顯，集體建設(shè)用地門檻普遍偏低，加之農(nóng)村地區(qū)土地規(guī)劃水平不高、土地監(jiān)管能力不足，貿(mào)然放開集體土地入市，極有可能加劇違法違規(guī)用地，加重耕地流失和粗放用地。面對地方政府濫用公權(quán)實施征地、壓低征地補償標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)民長遠生計和社會保障難以保障、征地拆遷的矛盾風(fēng)險日益加大等問題，改革征地制度勢在必行，但綜合需要與可能、成效與風(fēng)險，改革只能是穩(wěn)妥、漸進的，否則，改革就可能遭致失敗，到頭來損害最大的還是農(nóng)民利益。

(二)近期征地制度改革的重點，應(yīng)是逐步提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)和加快完善多元保障機制。征地問題的背后是利益分配問題，大多數(shù)農(nóng)民最關(guān)心的是征地能給他們帶來多少眼前的和長遠的利益。因此，目前征地制度改革比較現(xiàn)實、可行的途徑是提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)和建立長遠保障機制，保障農(nóng)民公平分享土地增值收益。

(三)在合理界定公益性與經(jīng)營性建設(shè)用地基礎(chǔ)上逐步縮小征地范圍。未來征地制度改革的方向，應(yīng)是逐步創(chuàng)造條件，落實憲法關(guān)于公共利益征地的規(guī)定：一是由政府組織實施的基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)、民生工程、辦公設(shè)施、國防外交以及法律法規(guī)規(guī)定的其他公共利益用地，繼續(xù)實行征收。二是符合規(guī)劃的城市新區(qū)成片開發(fā)用地，按照憲法規(guī)定和城市統(tǒng)一規(guī)劃管理需要，繼續(xù)實行征收。三是城市規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的“城中村”和城鄉(xiāng)接合部用地，考慮到土地混合利用和立體利用難以按公益性和經(jīng)營性用地分開管理、土地全部開發(fā)后原集體經(jīng)濟組織將逐步消亡、農(nóng)民將逐步轉(zhuǎn)為城市居民，不宜繼續(xù)保留為集體土地，但為保障農(nóng)民權(quán)益，可采取在政府組織下由用地單位與集體經(jīng)濟組織協(xié)商征購的方式，征購后土地屬國家所有;或者由集體經(jīng)濟組織自愿申請征為國有后，由集體經(jīng)濟組織自行開發(fā)或與其他市場主體合作開發(fā)。