“村官”，顧名思義，就是村級組織的領(lǐng)導(dǎo)者、管理者，也就是我們通常所說的“村干部”。這個群體實際上是我國最底層的“社會工作者”、最基層的“領(lǐng)導(dǎo)”。他們直接面對村民，承擔著最為真實和繁雜的農(nóng)村社會管理的任務(wù)。他們的素質(zhì)、能力和生存狀態(tài)，很大程度上決定了我國鄉(xiāng)村治理的真實樣態(tài)。唯有通過他們，國家權(quán)力和社會管理的觸角才能延伸到我們這個社會的最末端、最基層�！�
“村官”其實不是“官”
村級組織中最重要的“村官”被稱為“村主干”，即村黨支部書記和村民委員會主任（也稱村長）。時下，為了實現(xiàn)黨委領(lǐng)導(dǎo)與村民自治的統(tǒng)一，精簡村級組織機構(gòu)，村級換屆一般都提倡村支書、村委會主任“一人兼”或“一肩挑”。如果實在不能做到“一肩挑”的話，村委會主任通常兼任村黨支部副書記。在村支部和村委會“兩委”班子成員中，盡量實行交叉任職。據(jù)統(tǒng)計，我國大約有近60萬個村級組織。就當前村級組織的架構(gòu)來看，1500人以下的村，村“兩委”班子一般設(shè)置3─5人；1500人以上5000人以下的村，設(shè)有5─7名“兩委”成員；人口超過5000人的村，“兩委”班子成員最多不能超過9人。這樣，粗算一下，我國“村官”的數(shù)量還是非常龐大的。
然而，從理論上加以分析，“村官”并不是平常人們所稱的“官”。從其原本的身份來說，村支書和村委會主任等“村官”實際上擁有的只是農(nóng)民身份。從我國的縱向行政管理體制來看，有中央、�。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、地（市）、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng) 鎮(zhèn)（街道辦事處）五個層級。從憲法和法律規(guī)定來看，我國的村委會（居委會）不是法定的一級政權(quán)，村支書和村委會主任當然就不是一級政府官員，也不應(yīng)是什么正式意義上的黨政干部。故此，“村官”其實是地地道道的農(nóng)民。他們并不脫離生產(chǎn)，不是什么“吃皇糧”的公務(wù)員，也不是領(lǐng)工資的國家人。
“村官”有多大的權(quán)力
根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，從職能定位上看，村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾自治組織。但是，村民委員會有義務(wù)“協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作，可以接受鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的委托辦理有關(guān)行政管理事務(wù)”。實踐當中，由于現(xiàn)行行政管理體制所形成的“自上而下”實現(xiàn)權(quán)力的路徑依賴，又由于村民自治實現(xiàn)機制的匱乏，在具體的鄉(xiāng)村治理過程中，村委會擔負著相當多從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府延伸出來的計劃生育、社會治安、宅基地管理等政府職責。換言之，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這級基層政權(quán)的許多涉農(nóng)政策、村莊治理的任務(wù)都必須通過村級“兩委”才能得以落實。這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)與村級組織之間形成一種密切的“相互依賴”和“領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)系，并成為某種意義上的利益共同體。村委會實際上成為國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的代理人，“村官”也就成了國家權(quán)力在鄉(xiāng)村的代言人，也就享有了某種隱形的“政治權(quán)力”�！�
與此同時，《村委會組織法》還規(guī)定，村委會“管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財產(chǎn)”、“引導(dǎo)村民合理利用自然資源”。換言之，村委會在相當程度上擁有了管理、經(jīng)營、開發(fā)以及處置集體財產(chǎn)（包括集體土地、山林、海域、灘涂、礦山、水資源、企業(yè)等）的權(quán)力。盡管《村委會組織法》規(guī)定，土地承包經(jīng)營、集體經(jīng)濟項目立項、征地補償費的分配、集體財產(chǎn)處分、集體所得收益的使用等事項，必須“經(jīng)村民會議討論決定方可辦理”。但是，一個有目共睹的事實是，實踐當中這些規(guī)定難以兌現(xiàn)。這就使得村委會在隱形的“政治權(quán)力”之外，還掌握了相當大的經(jīng)濟權(quán)力和資源。換言之，“村官”盡管不是“官”、不具備正式的官員身份，卻擁有許多只有執(zhí)掌公共權(quán)力的“官”才能擁有的權(quán)力和資源。
正是由于村級組織掌握了大量的看不見的“權(quán)力”和經(jīng)濟資源，尤其是在經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，為了掌握對土地、山林、灘涂等重要經(jīng)濟資源的“管理權(quán)”和“處置權(quán)”，鄉(xiāng)村的各種宗族勢力、利益派系對“村官”職位的追逐和競爭十分激烈。在缺乏強有力的外部監(jiān)督的情況下，就很容易發(fā)生“賄選”以及“拳頭政治”、“暴力選舉”現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)雇兇傷人、集體斗毆的案件。由此引發(fā)的村民集體上訪、影響社會穩(wěn)定的群體性事件也驟然增多。由于平衡不了宗族勢力以及各方利益，有些村級換屆選舉工作難以開展。還有些鄉(xiāng)村，只好留用前任繼續(xù)擔任村主干。這就造成了“村官”年齡普遍偏大的問題，一些60歲以上的村主干“超齡服役”和“超期服役”。
“村官”的待遇如何
在大部分地方，“村官”每個月拿到手的工作報酬其實是非常微薄的。“村主干”大概每月最多只能拿到一千元左右，其他兩委成員每月只能拿到區(qū)區(qū)幾百元。對于這些“村官”而言，他們領(lǐng)取的工資其實只是一種“誤工補貼”，而不是真正意義上的工資，很多時候只是一種象征意義的工作報酬。有些經(jīng)濟條件比較好的地方，會為“村主干”辦理養(yǎng)老保險、不定時給點財政補助。顯而易見，“村官”從上級政府部門領(lǐng)取的補貼只能作為其收入的很微小的一部分，甚至只是一個零頭。“村官”的絕大部分收入源于他們自己的經(jīng)商收入、務(wù)農(nóng)收入、工廠做工甚至是外出打工收入�！�
這就導(dǎo)致了實踐中的兩種極端情況：在貧窮落后地區(qū)的鄉(xiāng)村，由于“村官”報酬待遇太低，文化水平高、能力強的人不愿意耽誤時間忙于村務(wù)工作。“選人難”、“村主干”斷層問題非常突出。故此，這些地方的村級組織渙散，缺乏吸引力、凝聚力，權(quán)威性和動員能力退化。“村官”們大部分時間都忙于自己的生計、外出打工經(jīng)商，把村務(wù)管理當做是忙里偷閑的業(yè)余工作，很多情況下只是被動、疲沓、消極地跟著上級要求應(yīng)付了事。這就造成了實踐中普遍存在的“村官”長期“在位不在崗”、“在崗不在位”的現(xiàn)象。而且，由于年輕人大多不愿干“村官”，很多鄉(xiāng)村的“村官”只能由年長的“爺爺輩”的人來擔任�！�
在經(jīng)濟較發(fā)達地區(qū)、尤其是一些處于城鄉(xiāng)結(jié)合部的鄉(xiāng)村，村級換屆選舉的情況則是大相徑庭。由于土地征用、山林或灘涂等生產(chǎn)資料的承包、拆遷安置、舊村改造、重點工程建設(shè)等關(guān)系到切身利益，村里的能人們，包括一些有經(jīng)濟實力的“大老板”、“社會名流”對“村官”的職位趨之若?、垂涎三尺。為了競爭上崗，一些候選人不惜花重金“賄選”，甚至對競爭對手大打出手、威逼利誘、惡意中傷。對于他們來說，“村官”盡管不能解決“政府官員”的身份，但能增強其在鄉(xiāng)村社會的影響力、能掙來面子，而且村級組織掌握的各種政治和經(jīng)濟資源能夠帶來高收益的回報。
“村官”的權(quán)力如何監(jiān)督
“村官”擁有那么多的隱性權(quán)力、掌握那么多的經(jīng)濟資源，但是他們的待遇又是那么低、對于村財村務(wù)的監(jiān)管又不到位，這就勢必造成“村官”權(quán)力的尋租以及由此形成的村級組織的自利化、貪腐化。盡管《村委會組織法》規(guī)定，村民會議、村民代表會議是農(nóng)村重大事務(wù)的決策者和監(jiān)督者。但由于村民自治機制的缺失、基層監(jiān)管的乏力，也由于村民“自組織”能力、民主議事能力的普遍低下，以及鄉(xiāng)村公共精神的嚴重缺失，這種以集體名義行使的民主決策權(quán)和民主監(jiān)督權(quán)往往流于空談�！�
《村委會組織法》還規(guī)定，“村官”離任時要經(jīng)過縣（區(qū)）級的農(nóng)業(yè)部門、財政部門或者鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府的經(jīng)濟責任審計。“村官”候選人在進入選舉程序之前，也要分別經(jīng)過縣級人大、紀檢、組織、法院、檢察院、公安、民政、司法、計生、國土、綜治等多達12個部門的資格把關(guān)和審核。但是，監(jiān)管主體的多元卻很容易導(dǎo)致監(jiān)管職能流于形式，審核把關(guān)很大程度上是形同虛設(shè)�，F(xiàn)行體制之下，村支書、村委會主任等“村官”私賣土地、貪污村財、侵吞農(nóng)用資金等以權(quán)謀私、違法亂紀的行為難以得到有效約束和監(jiān)管。這就造成村級組織與農(nóng)民利益的沖突與對抗，甚至導(dǎo)致農(nóng)民對整個基層政權(quán)的不信任，進而形成鄉(xiāng)村的治理危機�！�
在“鄉(xiāng)村”這個相對狹小的空間范圍，人與人之間的關(guān)系緊密，總的來說還是一個地方性的“熟人社會”。在這個緊湊的“小圈子”里，社會成員（村民）對其管理者（村官）的情況十分了解。“村官”的品德、能力、廉潔如何，“村官”是否為自己、為自己的家族謀私利，村民們心里最清楚不過。在這個意義上可以說，“村官”其實能夠受到最直接、最有效、最全面、最透明的民眾監(jiān)督。但實際上，這種監(jiān)督難以到位并真正對“村官”的行為產(chǎn)生約束力�，F(xiàn)實當中，村民只能通過上訪等形式向上級政府反映和檢舉問題。近幾年，一些針對村級組織的農(nóng)村群體性抗爭事件，大都是由于村民難以阻止“村官”未經(jīng)村民同意出賣集體土地、賤賣集體林地、貪污村財?shù)葥p害村民集體利益的行為而引發(fā)的�！�
由上觀之，要走出眼下鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境，根本出路在于對村級組織重新認識和定位，并在此基礎(chǔ)上對“村官”的權(quán)力和職責進行明確界定，突出其作為群眾自治組織領(lǐng)導(dǎo)者的社會角色，剝離其管理、分配和處置集體財產(chǎn)的經(jīng)濟職能。實現(xiàn)村級組織的行政管理、經(jīng)濟管理等職能逐步向社會讓渡。與此同時，還要完善村民自治規(guī)則、提升村民的公共精神和民主議事能力，強化對“村官”的任前審核和任后監(jiān)督。總而言之，“村官”是做好農(nóng)村工作的最基本、最直接和最有效的力量，村級“兩委”是黨執(zhí)政為民的重要的組織基礎(chǔ)。唯有把“村官”的權(quán)力管好了，真正意義上的村民自治才有可能，鄉(xiāng)村的良善治理才有可能。
